LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ, LAS AUTORIDADES Y LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL

Por Paul Davies – Juconi – Enero 2014

1  La Convención sobre los Derechos de la Niñez

La Convención sobre los Derechos de la Niñez (CDN) es la ley internacional principal sobre los derechos de la infancia y la adolescencia.  Se negoció y se acordó entre las 159 naciones miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 1989. Debemos reconocer que fue una tarea sumamente difícil llegar a ese acuerdo entre los representantes (todos inteligentes, capacitados, y conscientes de los intereses de su país) de naciones grandes y pequeñas, desarrolladas y en desarrollo, firmemente laicas y con una religión estatal o mayoritaria entre la población (cristiana, musulmana, hindú, budista, etc., todas con sus variaciones, como el catolicismo-ortodoxismo-protestantismo dentro del cristianismo). Esa diversidad de naciones implicaba diferentes culturas y actitudes hacia la infancia y la adolescencia, pero pudieron ponerse de acuerdo sobre los principios rectores y los derechos fundamentales de la infancia y la adolescencia en todo el mundo. Hay diversidad en la membresía de la Red por la Infancia y la Adolescencia Puebla, A.C. (RIA) también, y en el Congreso del Estado de Puebla, y en la sociedad poblana, a veces con grandes divergencias en opiniones, pero, afortunadamente, contamos ya con los principios rectores y los derechos universales de la infancia y la adolescencia de la CDN.

Hoy día, la membresía de la ONU ha crecido hasta 193, y 190 de esas naciones han ratificado la CDN, todas exceptuando Estados Unidos, Somalia y Sudán del Sur (estos dos países envueltos actualmente en guerras civiles). EU ha firmado la CDN y la aplica generalmente en su legislación, sus políticas públicas y las prácticas de los organismos gubernamentales y las OSC, pero, por el carácter federal de la nación, con verdadera autonomía estatal en muchas áreas (por ejemplo, con pena de muerte en menos de la mitad de los estados y en más de la mitad no), la CDN no se ha ratificado en el Congreso Federal.

La CDN también forma parte de la “Ley Suprema de toda la Unión” en México, de acuerdo con el artículo 133 de la Constitución Política de México. O sea, toda la legislación, federal y estatal, respecto a los derechos de los niños, niñas y adolescentes debe acatar la CDN, así como, en principio, toda actuación gubernamental, institucional o particular que afecta a los niños, niñas y adolescentes. Obviamente, en la práctica, se tienen que tomar en cuenta hasta cierto punto contextos y condiciones, que varían enormemente entre países, regiones de un país, y comunidades, pero sin jamás violar los principios rectores.

También hay la cuestión de la interpretación de un documento, la interpretación de una ley, dentro de parámetros razonablemente aceptables. La mayoría de los principios y los derechos establecidos en la CDN no admiten fácilmente interpretaciones diversas.  Por ejemplo, el principio de la no discriminación se expresa con toda claridad en el artículo 2:

1. Los Estados Partes respetarán los derechos enunciados en la presente Convención y asegurarán su aplicación a cada niño sujeto a su jurisdicción, sin distinción alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o cualquier otra condición del niño, de sus padres o de sus representantes legales.

2.  Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para garantizar que el niño se vea protegido contra toda forma de discriminación o castigo por causa de la condición, las actividades, las opiniones expresadas o las creencias de sus padres, o sus tutores o de sus familiares.

Así también los derechos a la vida, la supervivencia y el desarrollo en el artículo 6:

1. Los Estados Partes reconocen que todo niño tiene el derecho intrínseco a la vida.

2. Los Estados Partes garantizarán en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño.

La interpretación de este artículo (junto con el artículo 4: “En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan”) entra más bien cuando se evalúa su cumplimiento por parte del gobierno y la sociedad.  Datos para la mortalidad infantil (muerte durante los 4 primeros años de vida) en México incluyen:

Nuevo León 9.4 (lugar 1)       Puebla 15.4 (lugar 28)           Guerrero 18.6 (lugar 32)

            (muertes x 1000 nacimientos vivos, datos de ‘La Infancia Cuenta en México 2012’)

Surgen las preguntas: ¿El Gobierno de Nuevo León y el Gobierno Federal en Nuevo león disponen de e invierten más recursos, y/o emplean mejor los recursos, que los gobiernos en Puebla y Guerrero? ¿Son tan diferentes las condiciones en Nuevo León, Puebla y Guerrero como para justificar las diferencias entre los datos? Surgen las mismas preguntas sobre la inversión de recursos hablando de las distintas zonas del Estado de Puebla. Los datos son notoriamente diferentes entre las grandes zonas urbanas en Puebla, sobre todo la ciudad de Puebla, y las zonas rurales, sobre todo las sierras, donde son muchísimo más de 15.4 muertes por cada 1000 nacimientos vivos. El mismo razonamiento se puede aplicar a la inversión para cumplir con el derecho a la educación: la infancia indígena en Puebla representa alrededor del 10% del total, y lógica y éticamente se debe invertir el 10% del total del presupuesto educativo en la educación para niñas, niños y adolescentes indígenas – o reconocer que hay discriminación notoria en contra de ellos.

Mientras la mayoría de los principios y los derechos establecidos en la CDN no admiten fácilmente interpretaciones diversas, algunos no son tan ‘indiscutibles’ o, al menos, se les dan a veces interpretaciones que salen de los parámetros aceptables. Por ejemplo, el principio primordial del interés superior del niño/a: ¿Quién decide y cómo decide, en un contexto específico, cuál es el interés superior del niño/a? El interés superior del niño/a bien puede ser tema de un seminario muy útil de muchas horas de duración. Ese principio frecuentemente va de la mano con el artículo 12:

Los Estados Partes garantizarán al niño que esté en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose debidamente en cuenta las opiniones del niño, en función de la edad y madurez del niño.

En el Código de Procedimientos Civiles de Puebla, sólo “si el menor a adoptar es mayor de seis años deberá ser informado ampliamente de su adopción y expresará su parecer al respecto”, y sólo deberá consentir en ella “el menor que se va a adoptar si tiene más de catorce años”. O sea, el Código dice a los niños, niñas y adolescentes: “Hasta que tengas los 14 años cumplidos, nosotros, tus mayores, decidirán qué es lo que más te conviene”. En la Ley de Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes de Puebla, la interpretación de la CDN es mucho más apegada a ella: “[Que] se escuche y tome en cuenta la opinión de la niña, niño o adolescente que será dado en adopción, previéndose para ello las técnicas que exija su edad”. Debería regir la Ley en la adopción en Puebla pero, desafortunadamente, rige el Código.

Entonces, la CDN es la ley universal en el mundo y la ley suprema en la materia en México, pero no siempre se aplica o se interpreta igual y hasta hay contradicciones en el mismo régimen legislativo (no hay perdón para estos casos – la CDN es suficientemente claro). Reconociendo que sí se vale interpretar y ajustar la CDN un poco (dentro de parámetros razonablemente aceptables) en diferentes contextos, en la RIA debemos regirnos por la CDN, al igual que toda la legislación y todas las políticas públicas en México.

Para el texto de la CDN: http://www.unicef.es/sites/www.unicef.es/files/CDN_06.pdf

 2  La CDN y las Autoridades

El ‘Estado’, o sea las Autoridades de un país y sus entidades, tiene la responsabilidad fundamental de proteger los derechos de toda la infancia y adolescencia de acuerdo con la CDN. Su tarea empieza con la legislación, y ya hemos notado deficiencias y contradicciones en la legislación del Estado de Puebla. El UNICEF México y la Red por los Derechos de la Infancia en México (REDIM) tienen actualmente una campaña por una Ley General Federal de protección de los derechos de la infancia de altura, ya que la REDIM califica la Ley Federal actual con 3.2 sobre 10, y una iniciativa de ley que no avanzó en el Congreso de la Unión en 2012 (en gran parte por la campaña del UNICEF y la REDIM, pero también por las percepciones acertadas de muchos legisladores) se calificó con 2.6. La Ley de Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes del Estado de Puebla actual tiene una calificación de 3. Hay mucho que hacer para que la legislación federal y estatal de México llegue a aplicar la CDN de manera adecuada, y que haya congruencia entre la legislación federal y estatal, y entre los documentos diversos, leyes y códigos a nivel federal y estatal. Obviamente, la tarea empieza con un conocimiento a fondo de la CDN, el análisis de sus cláusulas más problemáticas en los contextos de México, el Estado de Puebla, las regiones y comunidades en el Estado, así como el conocimiento a fondo de esos contextos diversos. Es una responsabilidad y un reto enorme pero trascendental.

Luego hacen falta políticas públicas claras en todos los sectores de gobierno que tienen que ver con los derechos de la infancia, y, sobre todo, instituciones públicas capaces de hacer valer cabalmente la legislación, y así la CDN. Algunos países y provincias tienen un Instituto de Protección de los Derechos de la Infancia. Una organización internacional líder en el campo Save the Children, dice que hace falta “un mecanismo central de gobierno para coordinar la protección de los derechos de la infancia, que reúne a los departamentos del gobierno central, los de los distintos estados o provincias, y la sociedad civil”. La imaginación y la inteligencia sugieren algo diferente de lo hay actualmente en México y en el Estado de Puebla, aunque hay que reconocer los esfuerzos que se hacen actualmente con estructuras y recursos inadecuados.

 3  La CDN y las Organizaciones de la Sociedad Civil

Como acabamos de ver, Save the Children considera que las OSC tienen un papel muy importante en la protección de los derechos de la infancia, y algunos países tienen un sistema de coordinación entre gobierno y OSC que delega muchos servicios y funciones a las OSC, con supervisión de algún departamento gubernamental y apoyos gubernamentales de varios tipos. En México, la relación entre gobierno y OSC ha sido variable y nunca muy fuerte, pero la creación de departamentos de vinculación con las OSC en muchos sistemas DIF, como a nivel estatal y municipal en Puebla, podría llevar a una situación nueva. Nunca hay que olvidar que, de acuerdo con la CDN, los gobiernos tienen la responsabilidad de garantizar la protección de los derechos de la infancia, ni que cualquier OSC que aspire a tener el reconocimiento del gobierno y de la sociedad debe conocer a fondo la CDN y aplicarla.

La Red por los Derechos de la Infancia y la Adolescencia Puebla, A.C. (RIA) es un caso específico, así como cada una de las OSC miembros. La RIA fue fundado en 2005 por un grupo de organizaciones de OSC poblanas. Los estatutos se elaboraron con la ayuda de un notario, y siguen en vigor. El artículo 1 habla de su nombre (con siglas muy alegres, RIA), el 2 de la duración de la asociación (99 años – faltan 90), el 3 de su domicilio (se pueden establecer delegaciones en el extranjero), y el 4 reza así:

La Asociación tendrá por objeto, y podrá dedicarse a:

a)      Representar la unión de las organizaciones de la sociedad civil, que coordine y promueva  la participación del gobierno, la iniciativa privada, organizaciones internacionales, universidades y personas que desean compartir experiencias y recursos que contribuyan al impulso de nuestras gestiones, y mejorar la calidad de los servicios que  prestamos a la población infantil y adolescencia de México, principalmente vulnerable.

b)      Constituirse como Red, (entendiéndose por Red la asociación de distintas personas morales sean de carácter civil o mercantil) de instituciones que trabajen con y a favor de la infancia y la adolescencia, para llevar a cabo acciones que promuevan, propicien y apoyen su desarrollo integral y el de sus familia.

El Artículo 4 continúa con apartados c) hasta m), concluyendo con “En ningún caso la Asociación tendrá como fin u objetivo el lucro”, pero no hace ninguna mención de la CDN, ni tampoco de los derechos de la infancia y la adolescencia (pero menciona 13 veces los derechos de los socios).

No obstante, la RIA ha operado siempre con la CDN en mente: en su cabildeo (para la Ley sobre la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Estado de Puebla, para la reforma de legislación sobre adopción, etc.), en sus eventos con niñas y niños (“Juego Derecho por Mis Derechos”, etc.), en sus tres Simposios, en su relación con la REDIM (presentaciones de La Infancia Cuenta en México, apoyo a sus campañas con el UNICEF, 10xInfancia, y x1leydealtura, a favor de una nueva Ley General Federal y mejores instituciones para proteger los derechos de la infancia), y en el discurso interno de la Red. O sea, en la práctica, la CDN siempre ha guiado el pensamiento y el trabajo de la RIA.

Desde la fundación de la RIA, han pasado 9 años de existencia y aprendizaje, y los estatutos ya se ven, pues, algo anticuados y no completamente acertados, y la RIA está considerando cambiar sus estatutos para hacer más formal y explícito su respecto a los principios de la CDN y así tener congruencia entre su discurso y sus prácticas.

Es un momento de reflexión para las OSC miembros de la RIA. La Red está conformada por OSC muy diversas, pero si preguntaras al representante de cada una de las OSC en la RIA “¿El concepto de ‘la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes’ es importante para tu OSC?”, seguramente la respuesta sería “Sí, por supuesto”. Sin embargo, en pocas OSC miembros de la RIA se conoce bien la CDN, y en muy pocas se toma como una de las bases para su filosofía, guiando las estrategias y las metodologías de su labor.

Entre los miembros de la RIA hay OSC que trabajan holística y exclusivamente con niñas, niños, adolescentes y sus familias, viendo por sus derechos a la supervivencia, el desarrollo, la salud, la educación, y todos los aspectos de sus vidas. Hay otras que trabajan además con adultos, muchos sin hijos/as, y la atención a la infancia representa sólo una parte de su trabajo (por ejemplo, desarrollo comunitario). Hay las que trabajan en áreas muy específicas (por ejemplo, nutrición, educación). Hay las que trabajan con poblaciones muy definidas (por ejemplo, con discapacidad o indígenas). Hay OSC laicas y otras religiosas. Hay OSC con una o más décadas de existencia, con una administración y una economía sólidas, con metodología y prácticas muy desarrolladas, y otros que están apenas levantándose. Entonces, con tanta diversidad ¿qué es lo que las une, o las podría unir?

En parte, podría ser su compasión y preocupación por la infancia y la adolescencia vulnerables. Tal compasión y preocupación es loable, pero en sí no aporta mucho hacia una labor efectiva y profesional a favor de las poblaciones vulnerables, ni como OSC individuales ni como red de OSC. Hace falta que las OSC miembros de la RIA, y la RIA como red, comprendan bien las problemáticas de la infancia y la adolescencia vulnerables, sus derechos vulnerados, y las mejores estrategias y metodologías para encontrar soluciones y hacer valer los derechos de la infancia y la adolescencia. 

En parte también, podría unir los miembros de la RIA la esperanza de aprender y compartir algo en la Red que mejore el trabajo de su OSC o de los otros miembros. Con esto se acercan un poco a soluciones efectivas para la problemática de la infancia y la adolescencia vulnerables. Pero la diversidad de los miembros y de sus áreas de trabajo, y sus distintas filosofías e ideas sobre los derechos de la infancia podría limitar mucho lo que se puede hacer y lograr.

Y sobre todo, podría unir los miembros de la RIA el deseo de mejorar la sociedad en cuestión de la protección de los derechos de la infancia, incidiendo en la legislación, las políticas públicas, las prácticas de las dependencias de gobierno y las OSC, y las actitudes y el comportamiento de la gente. Para esto, no se debe improvisar, sino basarse en la CDN, conociéndola bien, y ajustando el trabajo de cada OSC a sus principios y los derechos que especifica, y resolviendo cuestiones que podrían ser un poco complicadas para ciertas OSC, como el derecho del niño/a a ser escuchado y tomado en cuenta en todos los asuntos que le afectan (art. 12), o su derecho la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión (art. 14).

Para las OSC, al igual que para los gobiernos y sus instituciones, hay cuestiones que se tienen que entender mejor y encontrar mejores respuestas, muchas de las cuales se encuentran en la CDN, o las bases de las respuestas por lo menos. Entre todos, será más fácil (aunque siempre un reto) y mejor.